《国务院关于加快发展旅游业的意见》解读

   对我国旅游业发展而言，《国务院关于加快发展旅游业的意见》（国发【2009】41号）被社会各界一致认为是一个具有里程碑意义的重要文件，是我国改革开放以来发展旅游业30年实践总结和全行业智慧的结晶，也是推动未来30年发展新格局的标志性的新起点。《意见》从贯彻落实科学发展观的高度，提出了加快发展旅游业的新任务、新要求、新内涵。放大看，也是中国经济社会发展阶段划分的一个新标志，标志着全面建设小康社会背景下民生内容的拓展，标志着消费立国、服务业主导产业经济发展的新经济时代已经来临。如何理解这种里程碑意义和重大突破呢？笔者有幸参与了《意见》的起草，有一些体会和认识。个人认为，里程碑意义和新突破可以概括为八个“三”。

　　一、在定位上实现三大突破 

　　1.旅游产业在国民经济中的定位实现历史性突破

　　《意见》将旅游业定位为国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业。指出旅游业资源消耗低、带动系数大、就业机会多、综合效益好，在保增长、扩内需、调结构、惠民生等方面具有重要作用。第一句话定位了旅游业的经济属性，将战略性和支柱产业作为关键词来定位旅游业，可以说是目前对各类产业定位中最高的之一。第二句话定位了旅游业的社会属性，体现了产业的民生特性，以人民群众更加满意为目标。这种定位，对旅游业发展必将产生深远的影响。

　　2.旅游综合立法问题得到实质性突破

　　《意见》提出抓紧旅游综合立法，加快制定旅游市场监管、资源保护、从业规范等专项法规，不断完善相关法律法规。全国人大已正式启动了立法程序，实现了历史性突破，将对旅游业发展产生深远的影响。由于综合性强、牵涉面宽，旅游立法是一个老大难问题，导致相关支持政策很难制定，旅游资源开发利用、旅游管理的职能定位等均缺乏法律依据，旅游活动中频发纠纷，而法律却没有相应的规定，导致司法处理争议不断，严重影响旅游业的健康发展。上位法长期缺失，其他专项法规修订进展缓慢，影响旅游行业改革和发展。

　　3.在对旅游认识的观念上取得重大突破

　　《意见》提出在全社会大力倡导健康旅游、文明旅游、绿色旅游，使城乡居民在旅游活动中增长知识、开阔视野、陶冶情操，倡导文明健康的旅游方式。提出要制定国民旅游休闲纲要，设立中国旅游日，落实带薪休假制度。把鼓励积极旅游休闲作为促进人的全面发展的重要途径，这是一个历史性突破，将会极大优化加快发展旅游业的整体社会环境。一直以来，旅游业发展中都有一个最制约其发展的观念问题，即将旅游业简单看作是吃喝玩乐，把旅游作为人们的奢侈生活方式，并非必需品和基本需求。这种观念对旅游业发展有很大的制约。

　　二、在战略上强调三大转变 

　　1.强调以国内旅游为基础

　　《意见》明确提出“坚持以国内旅游为重点，积极发展入境旅游，有序发展出境旅游”的市场战略，强调了以国内市场为基础。提出到2015年，国内旅游人数达33亿人次，年均增长10%，城乡居民年均出游超过2次，旅游消费相当于居民消费总量的10%。着重推动大众旅游发展，把满足大众旅游消费当作民生需求切实抓好，突出发展适合大众旅游消费的新热点。要积极落实带薪休假等制度，为民众旅游提供制度保障；扶持游客容量大、社会效益好的红色旅游、乡村旅游、生态旅游等主题旅游，聚集社会消费能力，扩大社会消费规模。战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业的定位，也正是基于对大众旅游时代来临的判断，依托强劲的国内市场需求定位的。我国旅游业从入境旅游起步，强调以国内旅游为重点是一个具有历史性意义的转变。

　　2.强调充分发挥市场配置资源的基础性作用

　　《意见》提出坚持改革开放，破除体制机制性障碍，充分发挥市场配置资源的基础性作用。在具体措施上，放宽旅游市场准入，打破行业、地区壁垒，简化审批手续，鼓励社会资本公平参与旅游业发展，鼓励各种所有制企业依法投资旅游产业。推进国有旅游企业改组改制，支持民营和中小旅游企业发展，支持各类企业跨行业、跨地区、跨所有制兼并重组，培育一批具有竞争力的大型旅游企业集团。积极引进外资旅游企业。在试点的基础上，逐步对外商投资旅行社开放经营中国公民出境旅游业务。支持有条件的旅游企业“走出去”。要按照统筹协调、形成合力的要求，创新体制机制，推进旅游管理体制改革。支持各地开展旅游综合改革和专项改革试点，鼓励有条件的地方探索旅游资源一体化管理。旅游行政管理及相关部门要加快职能转变，把应当由企业、行业协会和中介组织承担的职能和机构转移出去。五年内，各级各类旅游行业协会的人员和财务关系要与旅游行政管理等部门脱钩。由于旅游业的综合性、关联性和依托性等特点，长期以来我国旅游业发展的一条基本经验是实行政府主导或政府引导战略，这在发展起步阶段十分必要。但要推进旅游业转型升级，就必须转移到以市场为主导来推进产业发展，这是本次文件的一个重大战略调整。

　　3.强调转变发展方式、走内涵式发展、转型升级的主线

　　《意见》提出要深入贯彻落实科学发展观，强调要转变发展方式，提升发展质量，要走内涵式发展道路，实现速度、结构、质量、效益相统一。强调要以满足人民群众快速增长的多样化、多层次旅游需求为出发点和落脚点，着力提升服务质量，切实规范市场秩序。

　　在具体措施中，下了很大笔墨强调提出服务质量和转变发展方式。提出以游客满意度为基准，全面实施《旅游服务质量提升纲要》。以人性化服务为方向，提升从业人员服务意识和服务水平。以品牌化为导向，鼓励专业化旅游管理公司推进品牌连锁，促进旅游服务创新。以标准化为手段，健全旅游标准体系，抓紧制定并实施旅游环境卫生、旅游安全、节能环保等标准，重点保障餐饮、住宿、厕所的卫生质量。以信息化为主要途径，提高旅游服务效率。积极开展旅游在线服务、网络营销、网络预订和网上支付，充分利用社会资源构建旅游数据中心、呼叫中心，全面提升旅游企业、景区和重点旅游城市的旅游信息化服务水平。提出优化旅游消费环境。逐步建立以游客评价为主的旅游目的地评价机制。景区门票价格调整要提前半年向社会公布，所有旅游收费均应按规定向社会公示。全面落实旅游景区对老年人和学生等特殊人群门票优惠政策。增加旅游目的地与主要客源地间的航线航班、旅游列车，完善旅客列车车票的预售和异地购票办法。

　　三、在领域上明确三大拓展 

　　1.休闲

　　《意见》中将休闲作为加快发展旅游业的重要内容，明确提出制定国民旅游休闲纲要，设立中国旅游日，落实带薪休假制度。提出积极发展休闲度假旅游，引导城市周边休闲度假带建设。有序推进国家旅游度假区发展。规范发展高尔夫球场、大型主题公园等。这就从国家战略的层面再次（国家旅游局新的三定方案中已经把引导休闲度假作为新的职能）将引导休闲度假发展与旅游业统筹起来考虑。

　　2.大力发展装备制造业

　　《意见》提出把旅游房车、邮轮游艇、景区索道、游乐设施和数字导览设施等旅游装备制造业纳入国家鼓励类产业目录，大力培育发展具有自主知识产权的休闲、登山、滑雪、潜水、露营、探险、高尔夫等各类户外活动用品及宾馆饭店专用产品。这具有非常重要的意义，明确了旅游业生产性服务业的特点，提高旅游业装备制造能力和水平。大力发展旅游商品生产与销售业，可以发挥我国制造业优势，大力发展旅游用品、纪念品和装备制造业，延长旅游产业链。

　　3.大力促进产业融合

　　《意见》提出要大力推进旅游与文化、体育、农业、工业、林业、商业、水利、地质、海洋、环保、气象等相关产业和行业的融合发展。支持有条件的地区发展生态旅游、森林旅游、商务旅游、体育旅游、工业旅游、医疗健康旅游、邮轮游艇旅游。提出以大型国际展会、重要文化活动和体育赛事为平台，培育新的旅游消费热点，特别要抓住举办2010年上海世界博览会的机遇，扩大旅游消费。这对加快推进大产业格局具有重要的意义。加快发展旅游与会展节庆、文化产业、信息服务、交通运输、金融保险、农业、海洋、环保等领域的产业融合，加快发展相关产业。推进旅游参与承接服务外包，聚焦发展差旅管理、奖励旅游等生产性服务外包，加快发展修学、医疗保健旅游和养老旅游等社会性服务外包。加快发展旅游电子商务、旅游规划设计、旅游科技、旅游培训、旅游广告宣传等新兴知识服务业。通过产业融合，将培育许多代表生产性服务业的增长点，包括会展旅游、奖励旅游、咨询旅游、拓展培训旅游、考察旅游、疗养旅游、修学旅游等。

　　四、在管理服务上强化三大建设 

　　1.加强旅游市场监管和诚信建设

　　《意见》强调加强旅游市场监管和诚信建设。提出落实地方政府、经营主体、相关部门的监管责任。健全旅游监管体系，完善旅游质量监管机构，加强旅游服务质量监督管理和旅游投诉处理。旅游、工商、公安、商务、卫生、质检、价格等部门要加强联合执法，开展打击非法从事旅游经营活动，整治“零负团费”、虚假广告、强迫或变相强迫消费等欺诈行为，维护游客合法权益。加强旅游诚信体系建设，开展诚信旅游创建活动，制订旅游从业人员诚信服务准则，建立旅行社、旅游购物店信用等级制度。发挥旅游行业协会的作用，提高行业自律水平。

　　2.加强旅游从业人员素质建设

　　《意见》提出要加强旅游从业人员素质建设。提出整合旅游教育资源，加强学科建设，优化专业设置，深化专业教学改革，大力发展旅游职业教育，提高旅游教育水平。建立和完善旅游职业资格和职称制度，健全职业技能鉴定体系，培育职业经理人市场。抓紧改革完善导游等级制度，提高导游人员专业素质和能力，鼓励专业技术人员特别是离退休老专家、老教师从事导游工作。实施全国旅游培训计划，加强对红色旅游、乡村旅游和文化遗产旅游从业人员培训，五年内完成对旅游企业全部中高级管理人员和导游人员的分级分类培训。

　　3.基础设施和公共服务体系建设

　　《意见》强调加强旅游基础设施和公共服务体系建设。加快旅游基础设施建设，重点建设旅游道路、景区停车场、游客服务中心、旅游安全以及资源环境保护等基础设施。实施旅游厕所改扩建工程。加强主要景区连接交通干线的旅游公路建设。规划建设水路客运码头要充分考虑旅游业发展需求。加快推进中西部支线机场建设，完善旅游航线网络。确保景区和交通沿线通信顺畅。加强重点城市游客集散中心建设。力争通过五年努力，全国所有A级景区旅游交通基本畅通，旅游标识系统基本完善，旅游厕所基本达标，景区停车场基本满足需要。明确要加强旅游安全保障体系建设。以旅游交通、旅游设施、旅游餐饮安全为重点，严格安全标准，完善安全设施，加强安全检查，落实安全责任，消除安全隐患，建立健全旅游安全保障机制。严格执行安全事故报告制度和重大责任追究制度。完善旅游安全提示预警制度，重点旅游地区要建立旅游专业气象、地质灾害、生态环境等监测和预报预警系统。防止重大突发疫情通过旅行途径扩散。推动建立旅游紧急救援体系，完善应急处置机制，健全出境游客紧急救助机制，增强应急处置能力。搞好旅游保险服务，增加保险品种，扩大投保范围，提高理赔效率。提出增加旅游目的地与主要客源地间的航线航班、旅游列车，完善旅客列车车票的预售和异地购票办法。城市公交服务网络要逐步延伸到周边主要景区和乡村旅游点，公路服务区要拓展旅游服务功能。进一步完善自驾车旅游服务体系。规范引导自发性旅游活动。博物馆、金融服务网点、邮政服务网点等在旅游旺季应适当延长开放和服务时间。各类经营场所的公用厕所要对游客开放。建立健全旅游信息服务平台，促进旅游信息资源共享。广播、电视、报刊、网站等公共媒体要积极开设旅游栏目，加大旅游公益宣传力度。

　　五、在政策上争取三大支持 

　　1.加大政府投入

　　《意见》要求地方各级政府要加大对旅游基础设施建设的投入。各级财政要加大对旅游宣传推广、人才培训、公共服务的支持力度。中央政府投资重点支持中西部地区重点景区、红色旅游、乡村旅游等的基础设施建设。国家旅游发展基金重点用于国家旅游形象宣传、规划编制、人才培训、旅游公共服务体系建设等。安排中央财政促进服务业发展专项资金、扶持中小企业发展专项资金、外贸发展基金以及节能减排专项资金时，要对符合条件的旅游企业给予支持。要把旅游促进就业纳入就业发展规划和职业培训计划，落实好相关扶持政策。完善“家电下乡”政策，支持从事“农家乐”等乡村旅游的农民批量购买家电产品和汽车摩托车。

　　2.加大金融支持

　　《意见》要求，对符合旅游市场准入条件和信贷原则的旅游企业和旅游项目，要加大多种形式的融资授信支持，合理确定贷款期限和贷款利率。符合条件的旅游企业可享受中小企业贷款优惠政策。对有资源优势和市场潜力但暂时经营困难的旅游企业，金融机构要按规定积极给予信贷支持。进一步完善旅游企业融资担保等信用增强体系，加大各类信用担保机构对旅游企业和旅游项目的担保力度。拓宽旅游企业融资渠道，金融机构对商业性开发景区可以开办依托景区经营权和门票收入等质押贷款业务。鼓励中小旅游企业和乡村旅游经营户以互助联保方式实现小额融资。支持符合条件的旅游企业发行短期融资券、企业债券和中期票据，积极鼓励符合条件的旅游企业在中小企业板和创业板上市融资。鼓励消费金融公司在试点过程中积极提供旅游消费信贷服务。积极推进金融机构和旅游企业开展多种方式的业务合作，探索开发适合旅游消费需要的金融产品，增强银行卡的旅游服务功能。

　　3.完善配套政策和措施《意见》要求落实宾馆饭店与一般工业企业同等的用水、用电、用气价格政策。允许旅行社参与政府采购和服务外包。旅行社按营业收入缴纳的各种收费，计征基数应扣除各类代收服务费。排放污染物达到国家标准或地方标准并已进入城市污水处理管网的旅游企业，缴纳污水处理费后，免征排污费。旅游企业用于宣传促销的费用依法纳入企业经营成本。鼓励银行卡收费对旅行社、景区售票商户参照超市和加油站档次进行计费，进一步研究适当降低对宾馆饭店的收费标准。年度土地供应要适当增加旅游业发展用地。积极支持利用荒地、荒坡、荒滩、垃圾场、废弃矿山、边远海岛和可以开发利用的石漠化土地等开发旅游项目。支持企事业单位利用存量房产、土地资源兴办旅游业。

　　六、在重点项目上突出三大工程 

　　1.乡村旅游富民工程

　　实施乡村旅游富民工程。开展各具特色的农业观光和体验性旅游活动。在妥善保护自然生态、原居环境和历史文化遗存的前提下，合理利用民族村寨、古村古镇，建设特色景观旅游村镇，规范发展“农家乐”、休闲农庄等旅游产品。依托国家级文化、自然遗产地，打造有代表性的精品景区。积极发展休闲度假旅游，引导城市周边休闲度假带建设。

　　2.实施旅游节能节水减排工程

　　推进节能环保。支持宾馆饭店、景区景点、乡村旅游经营户和其他旅游经营单位积极利用新能源新材料，广泛运用节能节水减排技术，实行合同能源管理，实施高效照明改造，减少温室气体排放，积极发展循环经济，创建绿色环保企业。五年内将星级饭店、A级景区用水用电量降低20%。合理确定景区游客容量，严格执行旅游项目环境影响评价制度，加强水资源保护和水土保持。倡导低碳旅游方式。3.旅游厕所改扩建工程

　　《意见》中提出实施旅游厕所改扩建工程。这一句话看起来只涉及一个小领域，实质上是一个大工程。虽然我国实施过多年的“厕所革命”，但厕所问题一直没有得到根本解决。从各类游客（特别是外国人）满意度调查和投诉情况来看，厕所是我国旅游服务中最突出的问题。特别在村镇地区和开发不太成熟的旅游区，厕所问题尤为突出。

　　七、在发展方向上体现三化 

　　1.人性化

　　《意见》在基本原则中提出，坚持以人为本，安全第一，寓管理于服务之中，不断满足人民群众日益增长的旅游消费需求。提出提高旅游服务水平。以游客满意度为基准，全面实施《旅游服务质量提升纲要》。以人性化服务为方向，提升从业人员服务意识和服务水平。逐步建立以游客评价为主的旅游目的地评价机制。2.信息化和标准化

　　《意见》突出了信息化的作用，提出要以信息化为主要途径，提高旅游服务效率。积极开展旅游在线服务、网络营销、网络预订和网上支付，充分利用社会资源构建旅游数据中心、呼叫中心，全面提升旅游企业、景区和重点旅游城市的旅游信息化服务水平。建立健全旅游信息服务平台，促进旅游信息资源共享。广播、电视、报刊、网站等公共媒体要积极开设旅游栏目，加大旅游公益宣传力度。提出要以标准化为手段，健全旅游标准体系，抓紧制定并实施旅游环境卫生、旅游安全、节能环保等标准，重点保障餐饮、住宿、厕所的卫生质量。

　　3.国际化

　　在国内旅游为基础的同时，文件体现了国际化发展的战略。《意见》提出，支持各类企业跨行业、跨地区、跨所有制兼并重组，培育一批具有竞争力的大型旅游企业集团。积极引进外资旅游企业。在试点的基础上，逐步对外商投资旅行社开放经营中国公民出境旅游业务。支持有条件的旅游企业“走出去”。集中力量塑造中国国家旅游整体形象，提升文化软实力。提出要引导每一位旅游者自觉按照《中国公民国内旅游文明行为公约》和《中国公民出境旅游文明行为指南》文明出行、文明消费。旅游者要尊重自然，尊重当地文化，尊重服务者，抵制不良风气，摒弃不文明行为。出境旅游者要维护良好的对外形象，做传播中华文明的使者。

　　八、在分类指导上突出三化

　　1.区域化

　　促进区域旅游协调发展。中西部和边疆民族地区要利用自然、人文旅游资源，培育特色优势产业。东部发达地区、东北等老工业基地要通过经济结构调整，提升旅游发展水平。有序推进香格里拉、丝绸之路、长江三峡、青藏铁路沿线和东北老工业基地、环渤海地区、长江中下游地区、黄河中下游地区、泛珠三角地区、海峡西岸、北部湾地区等区域旅游业发展，完善旅游交通、信息和服务网络。积极推动海南国际旅游岛建设。继续促进内地居民赴香港、澳门旅游。加强海峡两岸旅游交流与合作。

　　2.多样化

　　《意见》指出，当前我国正处于工业化、城镇化快速发展时期，日益增长的大众化、多样化消费需求为旅游业发展提供了新的机遇。提出要推动旅游产品多样化发展。培育新的旅游消费热点。要大力发展大众旅游消费产品，合理利用民族村寨、古村古镇，建设特色景观旅游村镇，规范发展“农家乐”、休闲农庄等旅游产品。要依托国家级文化、自然遗产地，打造有代表性的精品景区。积极发展休闲度假旅游，引导城市周边休闲度假带建设。有序推进国家旅游度假区发展。同时也要规范发展高尔夫球场、大型主题公园等。继续发展红色旅游。

　　3.特色化《意见》强调坚持因地制宜，突出优势，推动各地旅游业特色化发展。强调要把提升文化内涵贯穿到吃住行游购娱各环节和旅游业发展全过程。旅游开发建设要加强自然文化遗产保护，深挖文化内涵，普及科学知识。旅游商品要提高文化创意水平，旅游餐饮要突出文化特色，旅游经营服务要体现人文特质。要发挥文化资源优势，推出具有地方特色和民族特色的演艺、节庆等文化旅游产品。充分利用博物馆、纪念馆、体育场馆等设施，开展多种形式的文体旅游活动。

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